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司法人员谈执行监督的几种形式

发布时间:2019-05-20  来源:中国法制新闻网  字体大小[ ]

浅议执行监督的几种形式

作者:石家庄铁路运输法院 李立惠

  所谓执行监督,就是指对人民法院执行工作的监督制约机制。广义的执行监督包括很多方面,有上级法院对下级法院执行工作的监督、法院内部其他部门对本院执行工作的监督、执行机构的内部监督、检察机关的监督,还有人大的监督、党的纪律检查机关的监督、新闻媒体的监督以及社会舆论的监督等等。本文主要分析一下司法系统内部对执行工作的监督问题。

  一、上级法院的监督

  这是法定的和最重要的一种执行监督机制。

  1998年7月18日起开始施行的最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》(以下简称《执行规定》)第十五部分专门就“执行监督”作出了规定。第129条规定:“上级人民法院依法监督下级人民法院的执行工作。最高人民法院依法监督地方各级人民法院和专门法院的执行工作。”

  这是我国第一次以规范的形式将上级法院对下级法院执行工作的监督职能予以明确,首次规定了执行监督应当作为一项基本原则在执行工作中确立下来。在随后的7个条文里,规定了执行监督的具体手段以及监督过程中处理上下级法院之间关系的原则。

  修订前的我国《民事诉讼法》在立法时似乎并未考虑执行中的监督问题,在《民诉法》及最高法院《关于适用民诉法若干问题的意见》中对执行监督均无明确规定。而《民诉法》中的审判监督程序是否适用于执行程序,亦没有一个确定的说法。法律规定的不完善,一方面,造成了执行权力过大,没有监督制约,执行权在“真空”状态下运行,各种滥用执行措施行为不断发生,直接导致了“执行乱”、“滥执行”局面的形成,损害了当事人的合法权益,同时也在很大程度上亵渎了法律的尊严。而另一方面,不少上级法院却碍于独立审判(执行)的原则,即使发现了下级法院的错误,也不敢大胆行使权力,做不到真正有效地监督。事实证明,在我国执行工作总体水平还不是很高的情况下,执行监督是十分必要的。它对于制止、纠正违法及不当执行的裁定、行为和措施,督促下级法院提高执行效率、排除执行干扰、保护当事人及利害关系人合法权益等方面,都会起到很大的作用。

  《执行规定》第130条至136条具体规定了上级法院行使执行监督职权所应采取的具体方式和手段。

  《执行规定》首次以司法解释的形式对执行监督问题作出规定,具有法律效力。尽管不是十分完善,但它对于弥补执行监督方面的制度空白以及对日后的执行监督立法都具有非常重大而深远的意义。

  2007年10月28日,第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了修改民诉法的《决定》。

  修订后的《民诉法》第二百零二条规定:“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的,可以向负责执行的人民法院提出书面异议,当事人、利害关系人提出书面异议的,人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查,理由成立的,裁定撤销或者改正;理由不成立的,裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的,可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。”

  由此,修订后的《民诉法》赋予了当事人及利害关系人提出异议及申请复议的权利,这对当事人及利害关系人的合法权益免遭违法或不当执行行为侵害具有重大意义,是执行监督立法上的重大进步,同时,也首次从立法层面上赋予上级法院执行机构对下级法院执行行为进行监督的法定程序权利。

  二、法院内部其他部门的监督

  主要是指本院院长和审判委员会、纪检监察部门及案件流程管理部门对执行工作的监督。

  最高人民法院1998年7月21日批复第一条规定:“人民法院院长对本院已经发生法律效力的诉前保全裁定和在执行程序中作出的裁定,发现确有错误,认为需要撤销的,应当提交审判委员会讨论决定后,裁定撤销原裁定。”

  而纪检监察部门对执行工作的监督则主要体现在对执行人员在办案过程中的行为是否依法合规方面。它所依据的法律文件是最高人民法院《关于人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》和《关于人民法院审判纪律处分办法(试行)》,当然,也还包括其他各项规章、制度。

  案件流程管理部门(通常为立案机构)对执行工作的监督主要是案件的程序管理,即执行工作的各个环节是否符合法律规定的期限,对于期限即将届满的,拥有催办督告权,为法院对整体执行工作的领导和决策提供依据。

  三、执行机构的内部监督

  人民法院的执行权是法律赋予人民法院行使的一项重要职权。从其性质来说,它既包含司法权性质的执行裁判权,也包含行政权性质的执行实施权,而且从本质上说是一种行政权。执行机构集司法裁判权与司法行政权于一身,因而,必须加强执行机构的内部监督制约机制,这一点,应当是毋庸置疑的。如何加强执行机构的内部监督制约机制,从根本上说,总的原则是要将执行裁判权和执行实施权相分离,做到执行中的“两权分立”,把执行中的这两种权力交由不同的人员来行使。

  例如,北京市高级人民法院《关于加强执行机构内部监督制约的若干规定》中,就规定:执行工作实行主执行官负责制。主执行官办理案外人执行异议的审查与裁定、不予执行的审查与裁定、变更或追加被执行主体的审查与裁定、当事人重要异议的审查与裁定及对执行和解案件的审查的职权与主执行官办理前述范围以外的案件执行工作的职权,不得由同一主执行官在同一案件中同时行使。

  其次,为避免握有执行裁判权的执行人员权力过大,导致一个人说了算的局面发生,又有必要对执行裁判权进行分权制衡。执行中对于案外人提出执行异议的、当事人提出不予执行申请的、变更或追加被执行主体的、执行到期债权的等情形,应当通过听证会的形式进行审查。听证会应有3名以上执行人员参加,由庭长或主管院长指定另一名主执行官主持。由参加听证会的执行人员集体审查后作出裁定。原承办主执行官不得参加审查和制作裁定。

  四、检察机关的监督

  我国《民诉法》第十四条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”而根据《民诉法》第一百八十七条的规定,人民检察院只能对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定按照审判监督程序提出抗诉。人民法院对其抗诉亦应当按照审判监督程序进行再审。可见,这种监督是案件终结后的“事后监督”。所以,无论是检察机关对法院在执行程序中所作出的裁定提出抗诉,还是其对法院生效民事判决提出暂缓执行的建议,最高人民法院对此一直是持否定态度的。

  最高人民法院1995年8月10日法复[1995]5号批复规定:人民法院为了保证已发生法律效力的判决、裁定或其他法律文书的执行而在执行程序中作出的裁定,不属于抗诉的范围。人民检察院针对人民法院在执行程序中作出的裁定提出抗诉,于法无据,人民法院不予受理。

  1996年8月8日,最高人民法院将不予受理的抗诉之范围扩大至检察机关对先予执行的民事裁定提出的抗诉。其在法复[1996]13号批复中指出,对于人民法院在案件审理过程中作出的先予执行裁定,因案件尚未审结,不涉及再审,人民检察院提出抗诉,于法无据。如其坚持抗诉,人民法院应以书面通知形式将抗诉书退回提出抗诉的人民检察院。

  在其后的两个司法解释中,最高人民法院又均以没有法律依据为由,对检察机关的“抗诉”和“建议”予以否定。1998年7月21日通过的批复第二条规定,人民检察院对人民法院作出的诉前保全裁定提出抗诉,没有法律依据,人民法院应当通知其不予受理。自2000年7月15日起施行的法释[2000]16号批复规定,人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。

  由此,可以看出,最高人民法院关于执行监督问题的认识与最高人民检察院在关于法院执行工作的检察监督(或称法律监督)方面的认识,还存在着比较大的分歧,至少是还未达到监督与被监督的和谐与默契。

  纵观以上几种司法系统内部对人民法院执行工作的监督形式,笔者认为,最主要的同时也是目前运转正常、正在发挥实际作用的是前三种执行监督形式。当然,这并不是说检察机关的监督、人大的监督、新闻媒体和社会舆论的监督不重要或没有必要,只不过它们在运作方式和具体操作程序上,还存在一些这样或那样的问题,尚须进一步细化、完善,才能在对法院执行工作的监督实践中起到其应有的作用。

中国法制新闻网责任编辑亓淦玉

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